公务员 gzhgz.com 贵州好工作 2010-03-05
2010年上海市公务员考试笔试将于3月27日举行,为助广大考试备考一臂之力,华图公务员考试研究中心提供了针对上海市公务员考试《综合管理》考点精讲供考生查阅。本文为上海市公务员考试《综合管理》考点精讲——公共行政的职能。
五、公共行政职能的转变
所谓公共行政职能的转变,就是指国家行政机关在一定时期内,根据经济和社会发展的需要,对其职能的范围、内容、重心和实现方式等做出改变。它既包括行政职能内容的转变,即行政基本职能侧重点的变化,也包括行政职能的实现方式和方法的转变,即行政运行职能中行政管理方式的转变。
(一)公共行政职能转变的必然性
任何一个国家的行政职能都不是一成不变的,它随着行政环境的变化而变化。它是一个系统,是一个动态发展的过程,要随着社会政治、经济、文化以及科技等因素的发展变化,相应地进行调整和改革。
1. 政治方面的原因
一旦一个国家的政治环境发生了变化,如国际政治局势的变化,甚至是国内新的领导集体的成立,都可能引起公共行政职能的转变。因为国际政治局势的转变,必然对政府提出新的要求,也就是说政府的职能要作出相应的转变;而新的领导集体的成立,其工作思路、方法等较之以前都可能会有所差异,政府所要做的不同了,也就自然要求政府职能发生转变。
2. 经济方面的原因
随着社会的进步,经济的发展,也必然对政府提出新的要求,要求政府在职能内容以及实现方式方面作出相应的调整。例如,我国从计划经济向市场经济转轨,要求我国政府管理方式要实现从微观管理向宏观管理、从直接管理向间接管理的转变,这就是政府职能方面的巨大变化。
3. 文化方面的原因
文化的变化也可能引起公共行政职能的转变。文化会影响人们的世界观、人生观、价值观,那么当文化发生了变化,人们势必对政府该做什么的看法发生变化,也就要求政府的职能发生变化,承担起社会公众要求政府做的事务。
4. 科学技术方面的原因
科学技术的发展,新的技术手段的产生,也可能给行政职能实现的方式和方法带来巨大的转变。例如,信息化技术的推行,以及电子政务的兴起,使得行政职能的实现方式发生了翻天覆地的变化。
(二)实现公共行政职能转变的基本要求
公共行政职能的转变是一个复杂的工程,要想完成一次公共行政职能的转变,必须运用现代管理理论和管理手段审慎操作、精心安排、有效推进,以保证整个转变过程的合理、顺利和成功。实现公共行政职能转变要注意以下几点基本要求:
1. 公共行政职能的转变要有正确的目标取向
正确的目标取向是公共行政职能转变成功与否的首要前提。公共行政职能转变的过程自始至终要有合理的目标约束,在现阶段,政府职能目标模式的选择要遵循以下原则:一是要符合本国的国情,适应本国经济和社会发展的要求;二是要符合世界性的行政改革潮流,在某些职能设计上应和世界通行的惯例接轨。只有有了这样的目标对整个职能转变的过程进行约束,才能保证职能转变的成功。
2. 公共行政职能的转变要立足全局,统筹兼顾
首先,公共行政职能本身作为一个系统,是一个多方面、多层次因素构成的整体。因此,在考虑公共行政职能的转变时,一定要兼顾其内部的整体性。其次,公共行政职能还是整个社会系统的一部分,公共行政职能的转变必须和社会的政治体制、经济体制以及社会体制的改革相统一,兼顾各方面的进程控制,才能收到系统推进的成效。
3. 公共行政职能的转变要把握好速度和幅度
公共行政职能转变的基本要求是根据各国在实施过程中的不同特点和具体情况来选择公共行政职能转变的速度和幅度。具体来看,一是社会对公共行政职能转变的要求,这不仅决定着公共行政职能转变的基本原因是否成立,而且表现为社会成员对这种转变的认同程度;二是社会对公共行政职能转变的承受能力,这既包括实行公共行政职能转变所需要的各种成本准备是否已经完备,或者在转变进程中的再投入是否确有保障,同时也包括社会公众对转变的心理准备是否已基本成熟。只有准确把握这些条件才能相对准确地选择公共行政职能转变的速度和幅度,从而使转变过程尽可能减少社会震荡,降低转变所需成本,顺利实现改革目标。
(三)党的十六大以后行政职能的转变
经过二十多年的发展,我国经济总量有了巨幅增长,人民生活水平有了明显改善,但政府对经济干预强而对社会公共事务管理弱,造成经济与社会发展的不协调,新的社会问题和社会矛盾凸显出来。首先,居民收入差距不断扩大,基尼系数已经超过了0. 4,收入分配不均等。其次,在失业率上升的同时,劳动就业保障制度却没有相应跟上,再就业率不足30%,城市最低生活保障金标准过低,无法给予失业人员真正的保障。此外,医疗、养老等社会保障也才刚刚建立,且覆盖面极其有限,占70%的农村人口几乎被排除在外。再次,教育投入不足,教育发展不平衡。尽管国家不断加大教育投入,但同世界平均水平相比仍有一段差距。最后,公共卫生管理落后,在应对SARS等突发性事件时表现得尤为突出。
鉴于此,党的十六大提出了全面建设小康社会的发展目标。其后,我国领导人又提出了坚持以人为本,全面、协调、可持续的发展观。全面落实科学发展观,实现经济社会全面、协调、可持续发展,必然要求在继续转变政府经济管理职能的同时,加快推进政府社会管理职能转变,形成与社会主义市场经济体制相适应的政府社会管理体制。完善社会保障体系、提供公[!--RandomWord.20--]共服务等方面,主要承担协调、监督和保证社会公平等职责,实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变,进而实现政府对社会公共事务的管理由“划桨”向“掌舵”的转变,实现政府自身改革与社会力量参与相结合。具体来说,现阶段的政府职能可以概括为四个方面:经济调节、市场监管、公共服务和社会管理。
1. 经济调节职能
经济调节职能是政府对市场经济进行总量控制和宏观管理,确保国民经济健康稳定发展的职能。政府通过财政政策、货币政策、产业政策、税收政策等来引导市场,保证社会总供给与社会总需求的平衡,而不是干预经济活动,从“划桨者”的角色中跳脱出来,成为社会经济的“掌舵者”。
2. 市场监管职能
在市场经济条件下,政府肩负着促使市场健康有序运行的职能。政府负责建立和完善各项市场规则,维护市场秩序,规范市场运行准则,政府必须利用各种手段规范市场经济秩序,确保市场竞争在公平、平等和公正的条件下进行;政府要鼓励公开交易,公平竞争,反对垄断和一切有碍竞争的消极因素,政府要通过制定法律来规范市场行为;政府还要承担经济纠纷仲裁人的角色,公平解决各种经济纠纷,保护消费者权益,使每个经济当事人都能在公平的秩序和仲裁下,开展经济活动。
3.公共服务职能
在市场经济条件下,政府必须提供公共产品,满足社会公共需要。政府有责任促进社会效益大但经济效益不高的经济部门和自然垄断部门的发展,对这些部门的基础设施和公用事业进行直接投资,承担组织或经营公共产品生产的任务,对提供公共产品和服务的私人企业进行严格管理,以保证公共服务的质量。在公共服务方面,政府职能主要包括社会保障职能、科技教育发展职能、公共卫生发展职能和环境保护职能。
(1)社会保障职能。社会保障是确保公民维持稳定生活的社会稳定机制。社会保障包括社会保险、社会福利和社会救济三个方面。社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险等方面,各种社会保险可以解决人们在面临各种社会、家庭、自身问题时,自己无法解决、经济上无法负担的问题。目前,我国的社会保险还在完善中,例如近几年的医疗保险改革,以及失业保险等。社会福利是政府对社会特殊群体提供的政府福利,如政府对残疾人、孤儿、孤独老人的照顾,以及最低生活保障制度等。另外,政府还要对重大灾难进行救济,搞好防灾救灾工作,完善防灾救灾体系。
(2)科技教育发展职能。当今世界各国之间的竞争归根到底是科技与教育水平的竞争,因此,发展科技和教育已经成为政府的重大使命。
(3)公共卫生发展职能。医疗卫生可以说是具有巨大正外部效应的公共物品和服务,私营部门很难充分或完全予以提供。而医疗卫生又关系到人民群众身体健康,因此,各国都把它列为政府公共服务职能的重要内容。
(4)环境保护职能。环境也是一种公共物品,具有公共物品所普遍具有的非排他性,并且投资大、见效慢,私人垄断组织无力承担或不愿承担,所以只能由政府来管理。随着工业化进程的加快,全世界面临着有史以来最严重的环境危机。这使得各国政府不得不加强对环境保护方面的管理,环境保护已经成为当代各国政府社会管理的一项重要内容。而我国更是面临着环境污染加剧、全球气候变暖、土地沙化、森林和动植物资源减少、淡水供应不足、空气质量恶化等问题。为此,政府在制定经济发展目标和政策的同时,应充分考虑环境问题,采用污染减少型技术,治理各种空气、水质、噪声的污染,推广生态农业,保护生物多样性等。同时还要加强环境保护教育,动员全社会共同搞好环境保护方面的管理。
4. 社会管理职能
社会管理职能可分为两类八种具体职能。一类是调控性职能,分为指导职能、协调职能、监督职能、保卫职能。所谓指导职能,主要是进行方针政策、发展规划、科学规律的指导。协调职能是指协调行政各部门之间、中央和地方之间的关系,达到综合平衡,协调发展。监督职能是指行政部门内部的监督。这种监督多半是上级对下级的监督,也有综合性监督和专门性监督。捍卫职能是指镇压职能之外的、经常性的维护法律和权益的任务。对内要维护社会秩序,保卫法律的尊严;对外要维护国家和民族的利益,保卫国家主权和权益。另一类是管理性职能,分为经济管理职能、科教文卫管理职能、行政事务管理职能和公用福利事业管理职能。经济管理职能,是政府行政部门的主要职能,也是政府立法机关和司法机关的重要职责,因而具有特别重要的地位。科教文卫管理职能是对社会精神生活的管理,包括科学、教育、文化等方面的活动。行政事务管理职能主要由行政办公厅(室)系统行使,完成一般行政事务工作。公用福利事业管理职能,是纯服务性的职能。发展公用事业,改善福利待遇,提供社会服务,是政府行政部门的重要工作。
推进政府社会管理职能转变,首先依赖于政府自身的改革。应在有限政府、有效政府、责任政府、法治政府和服务政府的理念下,改革政府的社会事务管理机构,转变政府的社会管理职能。在这一过程中,应注意吸收社会力量参与,这样不仅有助于获得广泛的社会支持,而且有助于防止因受利益因素影响而导致政府社会管理职能只限于在政府体制内部互相变换,避免出现空转、虚转和假转等问题,真正实现政府社会管理职能的转变。为此,必须积极探索将市场机制引入公共服务领域的途径和方法,允许外资和民间资本进入法律法规未禁止进入的公共服务领域,实现公共服务的市场化;改变过去单纯依靠行政手段的管理方法,实现以法律手段为主,综合运用经济、法律和行政手段管理社会公共事务。同时,应努力促进市场机制、政府机制和社会机制三者的良性互动。通过市场机制的有效运行,为政府机制和社会机制提供丰富的物质基础;通过政府机制的有效运行,为市场机制和社会机制提供良性的制度平台和制度保障;通过社会机制的有效运行,解决“政府不能、市场不为”的政府失灵和市场失灵问题。
(四)当前行政职能转变面临的形势与任务
1. 行政职能转变面临的形势
2001年12月11日,中国加入了世界贸易组织(WTO),这意味着国际行政环境发生了深刻变化,我国已经融入经济全球化的发展格局之中,直接面临着激烈的国际竞争和挑战。经济转型要求政府必须“谋事”,即政府要承担一定的经济建设职能;而经济全球化则要求政府必须“谋势”,即政府要从长远的大局出发,创造有利于市场经济健康发展的公平的竞争环境。从经济全球化对政府的要求来看,我国政府职能还存在以下几方面问题:
(1)行政垄断大量存在。主要表现为行业垄断和地区垄断两种形式。行业垄断指行业部门利用自身的行政特权阻止其他经营者进入本行业参与经营活动,如电力垄断、电信垄断、铁路运输垄断等;地区垄断又称地方保护主义,指地方政府利用地方行政权力阻止其他地区的商品进入本地区,以保证本地区该商品的垄断地位。行业垄断和地区垄断的大量存在使本来应该统一的全国市场分割成了条条和块块,阻碍了生产要素在全国范围内的自由流动,与经济全球化的要求背道而驰。另外,政府的行业垄断破坏了经济主体间的平等地位,造成分配的不公,严重影响了市场机制作用的发挥和市场经济的健康发展。
(2)政府对经济的宏观调控能力仍然较弱。第一,金融体系不完善、资本市场不健全导致货币政策传导机制不通畅,影响了货币政策的效果;第二,在货币政策作用有限的情况下,财政政策作为我国政府主要的宏观调控手段有长期化的趋势,不利于经济的长期增长;第三,个人收入差距、城乡差距和地区差距扩大的现象十分突出;第四,产业结构的优化升级仍然没有到位,经济增长与环境治理难以协调。
(3)政府对微观领域的干预过多。这也就是所谓的“过度行政”。政府对微观领域干预过多集中表现为[!--RandomWord.9--]政府行政审批项目依然过多、审批范围仍然很广、审批环节还十分复杂和不规范。在社会经济生活中,政府既是社会经济管理者,又是国有资产所有者。作为社会经济的管理者,政府的职责主要是国民经济的宏观调控;而作为国有资产所有者,政府的职责就是要发展国有企业,保证国有资产的保值、增值。这种双重身份使政府既当“裁判员”,又当“运动员”,承担了大量本来应由企业来完成的经济建设职能,致使市场的微观秩序难以规范,市场机制难以充分发挥作用。
(4)对国际风险的承受能力较差。比如,我国当前的金融体系脆弱,国有银行的不良贷款率远远高于世界前20家大银行的平均不良贷款率,在金融业全面开放下将难以承受外来冲击。面对问题严重的国内金融业,政府的监管却十分薄弱,监管的目标、方式、手段均难以适应金融业开放的要求。
2. 行政职能转变面临的任务
我国政府职能与经济全球化要求的不相适应,使政府职能进一步转变成为完善我国社会主义市场经济体制的首要问题。目前,需要做好三个方面的工作:
(1)不断弱化政府的微观经济干预职能
一是要按照《行政许可法》的要求,精简行政审批项目。
二是要坚决反对行政垄断,加快电讯、电力、民航、铁道、邮政等行政垄断行业的改革,放松行业进入壁垒和行业管制,重新恢复市场竞争。
三是要加快国有经济战略性调整,依据国有资本“有进有退”的原则,使国有资本向关键和重点行业集中。即使在国有资本集中的行业,也要依据“保持控制力”的原则,实行企业投资主体多元化,发展混合所有制经济,使股份制成为公有制的主要实现形式。只有这样,才能理顺政企关系,从根本上解决政府对微观经济活动的过度干预问题,把政府从干预国企管理的重负中解脱出来,专心当好“裁判员”。
(2)不断强化政府的服务和宏观调控职能
一是要强化公共信息服务。今后政府应通过规划和政策指导,加强公共信息发布,引导社会投资方向,抑制无序竞争和盲目重复建设。
二是要强化公共教育和职业培训。必须保证基础教育,特别是要让农村地区的九年义务教育得到贯彻实施;加强下岗职工再就业培训,提高他们的再就业率。
三是要强化公共转移支付。在个人收入差距、城乡差距、地区差距不断扩大的情况下,政府应站在弱势群体的角度,通过加强财政转移支付等手段对低收入群体、农村和西部地区给予适当补偿。
四是要强化公共卫生管理,健全公共卫生安全的预防、监督和控制机制。
五是要强化公共基础设施建设。切实加强交通、电力、供水、环保等基础设施建设,尤其是要向农村基础设施建设倾斜,推进城乡统筹发展。
(3)转化政府的部分职能
政府不可能是“全能”政府。为了应对经济全球化的挑战,政府必须专注于重大的战略问题和国民经济的关键性问题。这就要求将政府的部分职能转化出去给社会中介组织来承担。这里所说的社会中介组织包括各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织,也就是通常所说的介于政府和营利性私人企业之间的第三部门。第三部门作为政府与市场联结的纽带,发挥着不可替代的服务、沟通、协调、公证、监督的功能。在我国,社会中介组织数量少、独立性差、行为不规范,还难以承接政府转化出来的职能,致使政府职能的转化流于短期化和形式化。为此,必须大力发展社会中介组织,真正实现政府与社会的良性互动。